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法社會學是對法的社會現象進行研究的一門學問，在社會學中運用的研究方法，在法社會學中的研究中同樣可以應用。在對法律在社會中所起到的作用以及法律在社會中所產生的后果進行研究的過程中，社會調查法是進行這種研究較為常用的方法，其中問卷調查法又在法律現象的社會的調查中具有非常重要的作用，是法社會學調查中最為常用的一種調查方法。以問卷調查運用為主的研究方法在法社會學研究中已是最主要的類型之一，在法社會學的調研中應用比較廣泛。美國社會學家艾爾？巴比稱“問卷是社會調查的支柱”，英國社會學家莫澤則說“十項社會調查中就有九項是采用問卷進行的”。

問卷調查法，是指調查者根據研究的問題和研究的方案，通過設計一套要求被調查者回答的問題表來收集資料的方法。作為具體方法的問卷調查法有著與之密切相連的方法論背景或基礎，是區別于其他某些方法的重要標志。問卷調查法的理論基礎是實證主義哲學指導下的方法論，在本質上是一種實證性的研究方法。實證主義方法論淵源于近代經驗主義哲學，并在實驗科學發展的條件下，由孔德首先提出來。他相信社會現象和自然現象一樣，有著客觀規律，這些規律應該通過觀察、實驗、比較以及其它與自然科學一樣的方法去發現。其基本的觀點是：一切關于事實的理論知識都以經驗的實證材料為根據，社會學的研究對象是純客觀的，社會現象也如同自然界一樣服從于基本規律，我們在因果規律的探究中，就能夠確定社會的秩序和運行。涂爾干實證主義社會學以客觀性和社會事實為研究對象，認為社會與自然在本質上是一致的，社會現象和自然現象一樣都是受客觀必然性支配，這就決定了其研究方法必然采用自然科學中研究自然現象的實證的方法，通過觀察、實驗、比較、檢驗等方法找到事物發展的規律及事物之間的聯系。解釋社會規律的具體方法就是在自然科學中已成功運用的觀察、實驗和比較的方法。正如涂爾干自己所說：實證社會學的“主要目的是將科學的理想方法擴大到人類行為的解釋上，說明因果關系的必然性，社會現象的可理解性，對于科學和實踐同樣是必要的”。實證性的研究方法可以概括為通過對研究對象大量的觀察、實驗和調查，獲取客觀材料，從個別到一般，歸納出事物的本質屬性和發展規律的一種研究方法。筆者從問卷調查法的一些重要特征探析其實證性的特質：

一、從事物的現象出發體現實證的邏輯前提

問卷調查法主要針對社會中出現的紛繁復雜的社會現象，從中進行抽樣調查，在進行抽樣調查的過程中，抽樣的標準以及抽樣的準確度都經過精密的計算。這種抽樣調查的結果具有代表性，能夠體現社會現實的一般狀況，體現了從個別到一般的發展規律。進行抽樣的問卷調查的設計主要針對現實社會中出現的各種表征，社會現實生活中所出現的各種現象。問卷調查法主要針對這種出現的社會現象進行分別的歸類統計分析，從而得出法社會學中所出現的各種法的表現形式，體現出法所產生的社會效果。

問卷調查法所針對的調查對象體現了實證主義的邏輯前提。實證主義強調知識必須建立在觀察和實驗的經驗事實上，通過經驗觀察的數據和實驗研究的手段來揭示一般結論，并且要求這種結論在同一條件下具有可證性。實證主義排斥傳統哲學形而上學的思維方式，反對傳統哲學包羅萬象的哲學體系和高度抽象思辨的哲學，主張哲學應當建立在來自觀察試驗的經驗事實和實證科學的基礎之上，把哲學的研究對象、方法和任務局限在與科學有關的范圍和領域。試圖用“經驗”、“感覺”、“要素”等取代傳統哲學中思維與存在、精神與物質的對立，以“中性”哲學自居。實證主義主張把知識局限在感覺經驗或現象的范圍之內，強調科學認識論的根本任務只是記錄感覺、描述現象及其相互關系。實證主義者認為，人們通過觀察和實驗，得到某個事物的色、香、味、聲、形，那么人們對于這個事物的色、香、味、聲、形的經驗知識是可靠的。“布萊克試圖像研究自然現象那樣研究法現象，試圖從法現象中發現一個貫穿始終的描述法的發生與運行的根本規則或法則。他認為真正科學的法學研究是：（1）只分析法現象而不探索法本質；（2）法學的觀念應是具體的，可與經驗相參照；（3）從經驗事實中不能推出價值判斷。”這三條原則構成了布萊克實證主義方法論的核心，也是所有實證主義者所共同擁有的方法論信條。

問卷調查法研究事物的外在表象，并且對事物的外在表象進行統計、分類、分析，體現了實證主義研究事物的出發點，及從客觀的外在表象為起點，具備了其實證性的起點。

二、高標準化要求從形式上確認實證性

問卷調查法主要針對調查的對象，設計一整套的調查問題，從紛繁復雜的各種法社會現象中，根據在工具及程序上的高度標準化要求，將原本很復雜的社會問題，歸結為事物的現象或者表象的一些規范化的問題，形式上表現出了從事物的現象出發來研究事物的本質。問卷是進行變量測量和資料收集的工具，而統計分析則是處理這種雖來自于樣本卻要反映總體的，以問卷形式收集的大量資料的程序。問卷調查研究的規范操作程序，還使得其研究結果具有較高的可信度，可以迅速反映動態的社會信息，應用范圍十分廣泛。通過問卷來收集研究資料，所設計的問題與項目都是由研究者根據課題研究目的和課題需要，嚴格篩選和精心設計的簡明易答的問題或表格，因而它的標準化程度較高，較容易對事物的表象與體現進行定量評估。

問卷調查法在工具及程序上的高度標準化要求，符合了形式上的實證性。但是又常常使得原本很復雜的問題流于表面化，即形式的要求導致了內容的膚淺。形式化的表面的問題，很難對被調查者產生某種思想、行為的背景原因，獲得直接的、切實的感受。無論是紛繁復雜的人類的行為，還是各種形式的社會生活現象，研究者在設身處地的研究同一問題，與他們面對一疊問卷表或一堆統計數據時，獲得的感受是大不相同的。它只能獲得書面的社會信息，而不能了解到生動、具體的社會情況。因此也只是從形式上確認其實證性。

實證主義研究方法所采用的研究方式最為典型的是定量研究，通過定量研究將社會現象及其關系和變化趨勢用精確的統計語言描述出來，從而達到認識和預測社會世界的目的。定量研究在形式上確認高度標準化的要求，體現實證的準確性和嚴密性。在《社會學方法的準則》中，涂爾干指出，社會學既然是以社會事實為研究對象的，那么它就必須注意到社會事實同時具有的物質性和觀念性雙重特征。因此，社會學方法具有雙重性質：一方面，從社會事實的物質性特征出發，社會學是可以借鑒自然科學中某些普遍性方法的；另一方面，從社會事實的觀念性出發，自然科學方法又需要經過某種形式的改變，才能允許被應用到社會研究中去。從法社會現象的物質性特征出發，即以形式的方式來體現其準確性、確認實證性。諾內特對此評論道，“拒價值判斷于千里之外的實證主義立場的實質，意味著在法學研究中寧要無知也不要偏見；但實際上偏見（即利益、同情、感覺力、興趣等）具有促進思考的能量，在無視一切價值的場合知識不可能得到充分的發展”。問卷調查法也因此只是從形式上體現了實證性，而不能從本質上體現實證性。

三、邏輯演繹的特質體現實證性

問卷調查法的優點是它既可以用來描述某一事物總體的概況、特征，以及進行事物總體各個方面之間的比較，也可以用來解釋不同變量之間的關系，體現其邏輯演繹的特質。作為一種實證的方法，問卷調查法有著于眾多自然科學方法相類似的邏輯程序。問卷調查法的邏輯演繹的這種實證性質，決定了它與隨機抽樣、與統計分析密不可分。或者說，問卷調查法實際上意味著抽樣、問卷與統計分析三者之間存在某種必然的、內在的聯系。抽樣解決的是調查對象的問題，問卷則是進行變量測量和資料收集的工具，而統計分析則是處理這種來自于樣本卻要反映總體的，以問卷形式收集的大量資料的必要方法。問卷調查法的抽樣、問卷與統計分析體現邏輯演繹的特質。

實證主義方法論最大的特點是，要求每一步演繹推斷必須有堅實的實踐基礎，即推理的結果也可以直接用實踐進行檢驗。法社會學不僅客觀地闡明法律現象“究竟是如何”，而且進一步關注于法社會現象的原因和規律。實證主義把自然科學的方法論作為自己的基本原則，認為科學的假說必須由經驗證據來檢驗，某一理論只有得到經驗證據的完備支持才是可靠的。實證主義方法論認為，雖然社會科學在方法、技術的運用上有其特點，但它在理論建構、證據搜集與分析、理論檢驗等方面所運用的方法與自然科學方法無本質區別。實證主義者堅持認為社會研究的邏輯方法是假設演繹法，科學假說的陳述必須由經驗實施來檢驗，理論僅當它得到經驗證據的完備支持時才是可接受的。獲取經驗證據需要采用實驗、系統觀察、調查、訪問、文獻考察等方法，其中問卷調查法是其中最為重要的方法。實證主義者把自然科學方法論作為自己的基本原則，把自然科學當做科學的范例，在他們看來，社會學是也符合科學的邏輯的，當然法社會學的問卷調查研究方法也同樣體現這種邏輯演繹的特質。問卷調查法中以抽樣和問卷為前提，統計分析則是其邏輯演繹的具體表現。

四、問卷的準確性較低，其實證性降低

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一、我國行政、民事爭議交叉案件審理的現狀

我國現行行政訴訟和民事訴訟制度分別為行政爭議、民事爭議的解決提供了相應的法規范。但在不少案件中，例一：房產糾紛案中，一方當事人在提起民事訴訟的同時認為該爭議房屋戶主登記有誤，要求法院一并解決確認該爭議房屋的真正戶主問題；例二：離婚糾紛案中，法院經審理發現結婚證中一方當事人利用了她（或他）姐（或兄）的身份證辦理了結婚登記，但結婚證里的結婚合影相片又是一方當事人本人；例三：一方當事人要求撤銷行政機關的違法行政處罰決定，而利害關系一方則根據該行政處罰決定要求對方賠償損失；等等。諸如此類案件往往涉及兩個或者兩個以上的法律部門，形成了不同的法律關系，引起了不同性質的爭議，分別按照不同的訴訟程序尋求解決，其結果很可能引發"超級馬拉松訴訟"現象。構建行政、民事爭議交叉案件合并審理機制，是當前我國理論界和司法界所共同面臨的重要課題之一。

1、實體法律方面的現狀

雖然在不少法律規定中隱含著有關行政、民事爭議交叉案件審理機制的規定，只是不那么明確、系統和充分而已。例如，《物權法》第21條第2款規定："因登記錯誤給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向登記錯誤的人追償"。該規定使得行政、民事爭議交叉案件的解決問題被明確提出。《森林法》第17條規定："單位之間發生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院。"《土地管理法》第16條第1、3款分別規定："土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理。""當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內，向人民法院。"《環境保護法》第40、41條，《草原法》第16條等規定中也有類似的情形。此類規定賦予了當事人提起行政訴訟的權利，同時，也包含了要求停止侵害、賠償損失等附帶民事訴訟權利的行使。這里的""并未明確是提起民事訴訟還是行政訴訟，但是，對"處理決定不服"而""，無疑是行政訴訟。

此類規定依然難以應對司法實踐中對行政、民事爭議交叉案件審理機制的需求。因為這些法規范所規定的情形雖然使用了"處理"，但其性質大多與《行政訴訟解釋》第61條規定的"行政裁決"相近或相似，這些規定依然是關于行政裁決情況下的有限的"一并審理"問題，況且，所有這些規定中皆沒有明確的"一并審理"的表述，更未提供具體的審理程序規則，因此其同樣不能成為行政附帶民事訴訟的依據和可行性的支持。而新《專利法》對專利侵權賠償數額的問題規定可以由當事人申請專利行政機關進行調解，調解不成的，依照《民事訴訟法》規定提起民事訴訟，也沒有規定民事附帶行政訴訟，甚至連一并審理、分別審理等程序意識也沒有凸顯出來。

2、訴訟法律方面的現狀

在我國司法實踐中，行政、民事爭議交叉案件普遍存在。由于在立法時沒有充分預計或考慮到這種情況，對于行政、民事爭議交叉案件如何審理的問題，現行《行政訴訟法》未作任何規定，而現行《民事訴訟法》僅作了概括性的規定："本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，人民法院應當中止民事訴訟。"這不僅使得公民在訴訟之初就無法確定自己是先提起民事訴訟，還是先提起行政訴訟，抑或對兩種爭議同時進行訴訟，公民的訴求因沒有明確的法律依據而往往被法院駁回或不予受理，而且使得人民法院在處理該類交叉案件時常常遭遇困惑--各地法院做法各異，往往出現民事裁判與行政裁判不相一致甚至相抵觸的情形。

3、司法解釋方面的現狀

伴隨《行政訴訟法》的施行，我國行政、民事爭議交叉案件日漸增多。為盡快解決這個問題，20__年施行的最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟解釋》）第61條規定了行政裁決情況下法院的"一并審理"制。根據該規定，法院對行政、民事爭議進行一并審理應當符合以下三個條件：1、被訴具體行政行為是被告對平等主體之間的民事爭議所作出的行政裁決；2、被訴行政裁決違法；3、民事爭議當事人向法院提出一并審理的要求。這三個條件缺一不可，否則法院都無權一并審理。當然，行政裁決情況下法院"可以"進行"一并審理"，這表明是否進行一并審理的判斷權在于法院。不過，在一并審理中，民事爭議是在行政介入之前已經存在，行政裁決和一并審理的根本目的都是尋求對民事爭議的最終解決，這一根本目的當然是對法院"可以"裁斷權的重要制約。同時，《行政訴訟

解釋》第1條明確規定，調解行為以及法律規定的仲裁行為、不具有強制力的行政指導行為，對公民、法人或者其它組織權利義務不產生實際影響的行為，排除在行政訴訟之外。

圍繞《行政訴訟解釋》第61條規定的"一并審理"制，產生了關于行政附帶民事訴訟是否等同于"一并審理"的分歧。有人認為該條采用的是"一并審理"的用語，而沒有采用"行政附帶民事訴訟"的用法，表明理論界討論的行政附帶民事訴訟及其相關程序沒有被最高法院認可。的確，該規定只是闡明了行政裁決情況下法院"可以"進行"一并審理"，而且對"一并審理"的相關具體程序機制也沒有進一步規定。這使得行政附帶民事訴訟等相關機制至今未作為解決行政、民事交叉案件審理機制而得以正式、全面確立。加之《行政訴訟法》第3條第2款關于"人民法院設行政審判庭，審理行政案件"的規定，以及該法第5條"人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查"的規定，從審查主體和審查內容上對行政附帶民事訴訟形成了難以逾越的障礙，更使得行政附帶民事訴訟等合并審理機制的理論難以在現行體制下發展。

二、行政民事爭議交叉案件的類型

民事、行政爭議交叉案件，是指行政爭議與民事爭議因在法律事實相互聯系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。歸納起來，具體表現可以劃分為以下三類：

1、以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件

以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件，通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。其二，當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院也須解決該具體行政行為的合法性問題。例如，甲因乙占用房屋向法院提起民事侵權訴訟，乙向法院提交了建設局核發的房屋所有權證，甲認為建設局核發的房屋所有權證不合法；這時，建設局核發的房屋所有權證是民事侵權案件關鍵事實認定的依據，而建設局核發的房屋所有權證這種具體行政行為的合法性就成為了解決民事糾紛的前提。

2、以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件

以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件通常出現在行政訴訟過程中。它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。如甲與乙之間有房屋買賣合同，甲不服某縣建設局核發的房屋所有權證的具體行政行為而提起行政訴訟，請求法院判決撤銷該具體行政行為，這涉及甲與乙簽訂的房屋買賣合同的有效性。這類案件既存在行政爭議，也存在民事爭議，但行政爭議處于核心地位；這類案件中的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性；這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，但行政爭議解決以民事爭議的解決為前提，民事爭議的解決不以行政爭議的解決為先決條件。

3、行政爭議與民事爭議并重的交叉案件

行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，是指因同一法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。例如，甲單位在建房時超過規劃部門批準的范圍建設圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害。這類案件行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理；法院完全可以分開審理，分開審理時一案可不以另一案件處理結果作為定案的依據。

三、行政民事交叉案件合并審理機制的借鑒

1、國外審理行政、民事交叉案件的經驗借鑒

在存在普通法院與行政法院之分的國家和地區，為了避免發生兩套法院系統之間的矛盾，對行政民事爭議交叉案件的審理，是選擇了民事案件與行政案件同時審理的辦法。只是在行政案件審理過程中，先中止民事訴訟，待行政法院作出判決之后，普通法院以行政法院的判決為依據對民事訴訟作出裁判。為更好地解決行政民事爭議交叉案件的管轄問題，防止兩種系統的法院相互爭搶或推諉案件，設置了權限爭議法庭。這種權限爭議法庭對解決不同審判法院之間的權限沖突提供了一種解決途徑。

在不存在普通法院和行政法院之分的英美法系國家和地區，基于公、私不分的法律傳統，由普通法院受理各類訴訟案件，采用同一套法院，適用同一訴訟程序。法院內部也沒有民事庭和行政庭的區別，民事、行政案件或者兩者關聯的案件均由同一法院審理。對行政、民事爭議交叉案件采取了合并審理的做法，并確立了先解決公法問題，然后再處理私法上爭議的原則，這樣的制度安排，既減少了當事人的訟累，又符合訴訟經濟的原則，還可以避免法院就同一事實作出相互矛盾的裁判。

我國關于行政民事交叉審理機制的討論大多傾向于圍繞行政附帶民事訴訟制度的建構而展開，對域外行政民事爭議交叉案件審理機制的多元化、多重性架構等關注不夠，或者了解不準、不深，還很難對這些重要借鑒進行消化、吸收和運用。對外國的制度經驗和理論研究成果的學習和借鑒，需要相應的時間和配套條件，尤其是對相關規范的法社會學考察非常重要。而這方面正是我們所欠缺的。

2、我國刑事附帶民事訴訟的實踐經驗借鑒

我國刑事附帶民事訴訟制度多年來積累的實踐經驗，為我國行政附帶民事訴訟制度的創設提供了有力的支持。《刑事訴訟法》第53條明確規定："被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。"有人認為，同樣基于同一法律事實所產生的行政民事爭議交叉案件適用附帶訴訟也就無可厚非了。從訴訟程序上講，都是利用非民事訴訟程序審理解決民事爭議，是跨庭審理的特殊行為。鑒于兩者具有上述相同之處，似乎行政附帶民事訴訟可以借鑒并吸收刑事附帶民事訴訟審理中多年來積累的經驗和成果，使行政附帶民事訴訟具有可操作性和可行性了。更何況刑事附帶民事訴訟的司法實踐已經證明，附帶訴訟便于全面查清案情、及時保護被害人合法權益、節約訴訟成本和提高審判效率，有利于及時、公正、準確地處理交叉案件，依法保障公民的實體權利和訴訟權利。

如果說從立法政策的角度探討借鑒刑事附帶民事訴訟的經驗，上述觀點的確是無可厚非的。但是，刑事附帶民事訴訟與行政訴訟畢竟是不同的兩套訴訟制度，在借鑒刑事附帶民事訴訟構建行政附帶民事訴訟時，不能用簡單類比的方法，因而要透過表面看到附帶訴訟的本質特征--關聯性及附帶訴訟的優點：效益性、統一性，結合行政訴訟自身的特點加以規定。若要在實踐層面探討借鑒刑事附帶民事訴訟的經驗，在不 存在行政附帶民事訴訟的相關法規范的情況下，這種所謂經驗借鑒需要特別慎重。

3、我國行政、民事交叉案件處理的實踐經驗借鑒

雖然我國《行政訴訟法》中尚未確立行政附帶民事訴訟制度，《民事訴訟法》中也沒有確立民事附帶行政訴訟制度，但是，許多人民法院在審判實踐中的做法實際上就是采用這些創新方式來解決行政民事爭議交叉案件的，并取得了良好的社會效果和法律效果。這些經驗當然是彌足珍貴的。而實踐中鍛煉成長起來的具有較強的業務能力和審判經驗的法官隊伍，也為全面建立行政民事爭議交叉案件合并審理機制提供了重要保障。但和前項一樣，其不足還是在法規范。

四、行政民事交叉案件合并審理機制的對策建議

1、先行政后民事

在行政爭議和民事爭議交叉形成的訴訟案件中，對民事爭議的解決往往要根據行政爭議的處理結果為依據。行政訴訟中能否對行政機關具體行政行為進行合法性審查，作出正確的裁決，直接影響民事訴訟的處理。相反民事訴訟中如果不考慮相關的行政訴訟，那么，民事審判的裁決結果就可能處于尷尬的境地。因為具體行政行為一經作出，非經法定的行政復議程序和司法審查程序撤銷，即具有法定效力，民事審判無權對行政機關的具體行政行為審查。如果民事訴訟先于行政訴訟審理，則容易造成法院的兩份裁決文書自相矛盾，引起當事人對法官或法院的誤解。所以，在這種情況下，正確的處理方式是應先中止民事訴訟，待行政案件判決后再進行審理。

2、先民事后行政

在行政主體確權的行政行為中，有的不是自由裁量行為，而是屬于羈束行政行為。如頒發證照的行為，如果當事人發生權屬爭議，只能先提起民事訴訟。但當事人以行政機關不作為而提起行政訴訟時，就產生了民事訴訟與行政訴訟交叉的問題。行政機關頒發證照，主要是依據當事人提交的基本權利證明，只有在當事人權屬確定后，行政機關才可以"作為"即辦證。在這種情況下，法院為慎重起見，應先解決法律關系是否成立的問題，視民事審理結果再對行政訴訟作出駁回原告訴訟請求或判決行政機關履行職責的判決，這樣就從根本上理順了二者的關系，對最終解決糾紛，減少訟累都是有利的。

3、行政與民事分別進行

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中圖分類號： D913 文獻標識碼： A

新修改的行政訴訟法規定公民、法人或者其他組織認為行政機關據以做出行政行為的規范性文件不合法的，可以在對行政行為提訟時，一并要求對該規范性文件進行審查。這也僅僅是對規范性文件的附帶審查進行了原則性的規定。將行政規范性文件納入司法審查的范圍，將推進行政訴訟的快速發展，同時對行政規范性文件的司法監督屬于事后監督，涉及司法對行政的干預，因此必須確立行政規范性文件司法審查的標準以保證行政機關能夠正常行使其職權，同時又能真正發揮司法對行政的監督作用。我國行政規范性文件司法審查制度的構建需要根據我國的具體情況并借鑒國外的司法審查制度，使我國的行政規范性文件司法審查制度能夠滿足社會發展的需求，同時又能促進法治中國的建成。

一、行政規范性文件司法審查的前提條件

人民法院對行政規范性文件進行司法審查，必須符合一定的訴訟條件，如原告應當具有原告資格，受訴法院具有管轄權，被告為適格的被告，原告向人民法院提訟必須在期限內等，對這些條件進行規定是對規范性文件進行審查的前提條件。同時法院對行政規范性文件的司法審查與普通的行政訴訴不同，行政規范性文件司法審查的依據、審查的范圍以及司法裁判的類型對行政機關及其行政行為的相對人都有很大的影響。因此法院對行政規范性文件進行司法審查應當與對普通行政訴訟案件的審查有所區別。

（一）原告的主體資格

向人民法院提訟必須是具備原告主體資格的人，只有具有原告主體資格的人才能請求法院對其訴訟請求進行審查，法院才會受理其申請。根據《布萊克法律大辭典》的解釋，所謂原告資格“是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益，其中心課題是確定司法爭端對人的影響是否充分，從而使人成為本案訴訟的正當原告。如果人符合原告資格的各項要求，具有司法爭端所影響的足夠利益，就可以認為人在訴訟中享有法院應當給予保護的實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權利。原告資格與人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。”根據該解釋，原告必須對司法爭端具有足夠利益，對司法爭端不具有足夠利益的人不具有原告主體資格。

1. 原告資格的認定。各國在原告資格問題上的規定各不相同。美國的原告資格經歷了從“法律權利標準”到“利益范圍標準或者單一的事實損害標準”的變遷。即從要求只有當事人受實定法保護的權利遭受行政機關的行政行為侵害時，才能請求法院對侵害行為進行審查，擴大到只要行政機關的行政行為侵害了原告的利益，就能提請審查，這種利益不需要是法律特別規定或者特別保護的，只要能主張是處在法律規定或調整的利益范圍內即可。①在英國公法上的救濟屬于特權救濟，原告資格受不同救濟手段的限制，直到1977年最高法院規則在修改后的第53號命令第3條第5款中規定：“法院除非認為申請人與申請事項有足夠的利益關系，否則不予批準申請許可。”用“足夠利益”作為原告資格的統一標準。①只是對于如何檢驗是否有“足夠利益”，則沒有明確的規定，這個問題必須由法院根據個案來解決。②日本以“法律上的利益”來界定原告資格，只是“法律上的利益”也存在不同理解，或認為指“實定法所保護的利益”，或認為指“裁判上值得保護的利益”等，從而范圍上也存在區別。③德國則以訴訟權能一詞來分析原告資格問題，訴訟權能的具備應兼有對抗權利侵害及涉及本身兩項要素。④對侵害的權益分析上，德國以“公權利”與“反射利益”的區別來作為界定原告資格的標準。⑤

2. 原告資格的限制。對原告資格進行限制，一方面能夠節約司法資源，另一方面能夠防止濫訴的產生，在考率我國對規范性文件提起司法審查的原告應具備怎樣的條件時，也應當考慮對原告資格進行限制。哪些人能夠對規范性文件提起司法審查，有不同的觀點，有人主張由于規范性文件的效力范圍比較廣，規范性文件違法會侵害很多人的合法權益，因此應當賦予所有的公民、法人或者其他組織原告資格，只要公民、法人或者其他組織認為規范性文件侵犯了其權益，就可以向人民法院提訟。有人主張，規范性文件違法并不必然侵犯公民的合法權益，只有規范性文件轉化為具體行政行為時，才會對公民的權利義務產生影響，因此，對規范性文件提訟的權利應當賦予實體的權利義務受到侵害的個人。對于原告的主體資格問題，介于對規范性文件的審查既可以采取直接審查也可以采取附帶審查的方式，對規范性文件提起直接審查的訴訟，應當由檢察機關作為原告，檢察機關作為國家的監督機關，由其作為原告對行政規范性文件提起司法審查之訴，一方面能夠發揮檢察機關的監督職能，也能夠防止對規范性文件的濫訴。對于附帶審查的方式，原告的主體資格就應不予限制，因為原告在提出其他訴訟請求的同時，要求附帶對規范性文件進行審查，此時的規范性文件應當是與其他的訴訟請求有關聯的規范性文件，或者說是行政機關具體行政行為的依據，公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯了其合法權益，并且認為據以作出具體行政行為的行政規范性文件違法的，就可以提起對規范性文件的附帶審查請求。

（二）法院的管轄權

對規范性文件提起司法審查，需要向有管轄權的法院提訟，對規范性文件進行司法審查的權限應當賦予哪類法院，各國的規定不同：英國對行政規范性文件的司法審查，一審集中由高等法院王座分院統一進行審理，當事人不服行政機關依據某一項條例作出的某一項行政決定的，就可以以該條例無效為由向高等法院王座分院提訟，要求高等王座法院依法審查該條例，如果當事人對高等法院王座分院的判決不服，可以向上訴法院提出復審，直至上議院。美國對規范性文件的司法審查雖然采用的是分散式模式，即地方法院對行政規范性文件也有審查權，但是在美國對規范性文件的審查也十分謹慎，一般由聯邦上訴法院對行政規范進行審查，而且對于一切重要的行政決定，美國直接在法律中規定由上訴法院對其進行審查，美國對該制度這樣進行安排，主要是基于兩方面的考慮，一方面是為了避免地方法院法官的素質不高，對規范性文件的審查能力缺失，上訴法院對規范性文件進行審查，實行合議制，而且上訴法院法官的能力和司法水平比較高，由上訴法院進行審查，可以保證審判質量，同時又能節省司法資源。在德國，根據其行政法院法第47條的規定，如果是依據建筑法典的規定頒布的規章、法規，其他階位上屬于州法律以下的法規，只要該法規是由州法律予以規定，對此類規章和法規是否有效的管轄權在高等行政法院；如果法律明文規定法規專門由州審查，則由州審查。聯邦最高行政法院作為行政訴訟的終審法院，當然擁有對法規、規章的審查權。在法國，根據行政條例制定主體的不同將對規范性文件的審查賦予不同的法院，對于總統和部長會議的命令及部長制定的行政條例的審查由最高行政法院行使，對于解釋及審查行政決定的意義及合法性的上訴案件

① （英）威廉?韋德.行政法[M]. 北京：中國大百科全書出版社，1992：364-389.

② 丹寧勛爵著，楊百揆等譯.法律的訓誡[M].北京：法律出版社，2000：125.

③ 楊建順.日本行政法通論[M]. 北京：中國法制出版社，1998：732-737.；鹽野宏.行政法[M]. 北京：法律出版社，1999：333-347.

④ （臺）吳庚著.行政爭訟法論[M].臺灣：臺灣三民書局：53.

⑤ 馬懷德.行政訴訟原理[M].法律出版社，2004：214.

和關于行政條例的越權之訴的上訴案件，則由上訴行政法院進行審查，對于部長制定的行政條例是否合法是判斷某一問題的先決條件時，行政法庭也有權對該條例的合法性進行審查并作出決定。

從上述國家對行政規范的審查法院來看，各國對規范性文件的司法審查都十分的重視，在對行政規范性文件進行司法審查時都相應的提高了受訴法院的級別，甚至在法律對行政規范性文件的審查法院直接予以規定。相對來說，我國的行政規范性文件的情況更為復雜，對我國行政規范性文件的司法審查應當賦予哪些法院，爭論也頗多，有人建議成立專門的行政法院，由行政法院負責審理所有的行政案件和對規范性文件進行審查的案件，有人認為應提高行政規范性文件進行審查的法院的級別，一方面可以保證法院獨立審理案件，另一方面，較高審級法院的法官素質和能力較高。設立專門的行政法院對行政規范性性文件進行司法審查的方案行不通，一方面設立專門的行政法院成本太高，成立專門行政法院之后人員的分配也存在問題。對于我國的行政規范性文件的司法審查，應當結合我國現行的行政訴訟體制。

對行政規范性文件單獨提訟的案件，由行政規范性文件的制定機關的上級人民法院行政審判庭進行審理，當事人對人民法院的裁決不服的，可以上訴至上級人民法院，這樣對行政規范性文件進行審查的初級法院即為中級人民法院，對規范性文件的司法審查亦應實行兩級終審制，這樣一方面能夠維護法律的權威，另一方面又能防止無休止的訴訟循環，對于最高人民法院對規范性文件進行審理的一審行政案件實行一審終審制。對行政規范性文件提起附帶審查的行政訴訟案件，確定其管轄法院更為復雜，由于是附帶審查，因此是否可以將作出行政行為的行政機關所在地的法院為受訴法院，還是以行政規范性文件制定機關的上級人民法院為受訴法院，針對這種情況，應當賦予級別較高的法院進行管轄，如果作出行政行為的行政機關與行政規范性文件的制定機關是一致的，那么就可以按照對行政規范性文件單獨提訟的方式確定管轄法院。如果適用規范性文件的行政機關與制定機關不一致，此時應當以行政規范性文件的制作機關來確定法院的管轄權，在附帶訴訟中，行政規范性文件的審查是判斷行政行為是否合法的依據，根據制定機關來確定法院的管轄既節省了司法資源，又能保證行政糾紛的實際解決。對于由多個行政機關聯合制定的行政規范性文件提起的訴訟，如果這些制定機關不再同一個法院管轄范圍之內，可以在法律中直接規定由較高級別的法院進行管轄，因為由多個機關聯合制定的規范性文件比較特殊，其比由單個機關制定的行政規范性文件的影響更大，直接規定由較高級別的法院進行管轄能夠滿足司法的實際需要。

（三）被告資格

我國行政訴訟法沒有規定可以直接對規范性文件提訟，對于規范性文件提訟時，被告即為規范性文件的制定機關，這沒什么爭議。對行政規范性文件進行附帶審查的則存在追加被告以及法院是否能夠受理的問題，在訴訟實踐中，要求對規范性文件進行附帶審查往往是在對行政行為提訟之后，此時作出具體行政行為的行政機關是被告無疑，如果原告在法院受理之后，原告要求對行政機關據以作出行政行為的行政規范性文件進行審查，那么此時法院能否追加行政規范性文件的制定機關為共同被告，需要根據具體情況進行考慮。如果追加行政規范性文件的制定機關為共同被告，受訴法院將面臨是否具有管轄權的問題，如果法院對規范性文件沒有司法審查權，那么意味著法院就應當終止審理并將案件移送有管轄權的法院，這將造成法院審判資源的浪費。對于在行政訴訟案件中，原告要求對規范性文件進行司法審查的案件，應當綜合案件的具體情況，確定本案的被告。在附帶訴訟中，原告提起行政訴訟的直接目的是為了排除行政行為所造成的侵害，要求對規范性文件進行司法審查的目的也是為了排除行政行為造成的侵害。如果此時追加行政規范性文件的制定主體為被告，行政訴訟的審理期限將會延長，被行政行為侵犯的權益得到救濟的時間就會延長，對于該類案件，人民法院在審理的時候應當充分發揮法院釋明的功能，由當事人進行選擇，如果原告堅持要求追加被告的，人民法院則應按照法律程序的規定追加被告并將案件移交由管轄權的法院進行審理，如果原告允許法院不追加被告的，法院可以將行政規范性文件的制定主體列為第三人參加訴訟，案件審結之后，人民法院應當將案件的審理情況告知人民檢察院，由人民檢察院決定是否對行政規范性文件提請司法審查。

（四）期限

對行政規范性文件提起司法審查，應當有一定的期限限制。我國行政訴訟法對行政復決定不服的期限限定為收到復議決定之日起十五日內，對行政行為提訟的，在知道或應當知道行政機關作出行政行為之日起六個月內等等都進行了規定，對規范性文件提訟的期限也應限定一定的期限，對于行政規范性文件提訟的期限，應當區分單獨的審查還是附帶的審查，對于附帶提起對行政規范性文件進行審查的期限應當限定在原告對行政行為期至訴訟程序結束的時間之內，如果原告在該期限內沒有提出對規范性文件審查的請求，人民法院作出判決后，原告以規范性文件不合法為由要求人民法院重新作出案件審理的，應當根據“一事不再理”的原則，直接駁回原告的訴訟請求，以免造成司法資源的浪費，同時為了避免違法的行政規范性文件繼續侵犯公明的合法權益，原告可向檢察機關提出訴訟建議，由人民檢察院直接向人民法院提起對規范性文件進行司法審查的訴訟。對規范性文件直接提訟的期限，應當限定為行政規范性文件公布之日起一年。行政規范性文件施行后，公民對規范性文件的理解、規范性文件瑕疵的暴露，都需要一定的時間。如果不限定直接提訟的期限，規范性文件一經，檢察機關就要求對規范性文件進行審查，那么就有可能干擾行政機關職權的正常行使。限定檢察機關直接提訟的期限為一年，在規范性文件公布之日起一年之中，行政機關在適用規范性文件的過程中就有可能發現規范性文件的瑕疵，此時就能對規范性文件提起司法審查。如果將對規范性文件提起司法審查的時間予以延長更多，那么公民、法人或者其他組織的合法權益遭受行政規范性文件侵權的可能性就更大，因此，將對規范性文件提起司法審查的時間限定為一年是比較適合的。

二、行政規范性文件司法審查的依據及范圍

（一）行政規范性文件司法審查的依據

對行政規范性文件的司法審查包括法律問題和事實問題兩個方面，確認行政規范性文件的合法性的依據應當包括被審查行政規范性文件的上位法，由于我國的行政訴訟法未將規章列入行政訴訟的受案范圍，對行政規范性文件的司法審查依據包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例及規章。對行政規范性文件是否合憲的審查，不僅僅限于憲法條文所限定的內容，還應包括憲法的基本原則、基本精神。將法律作為審查行政規范性文件的依據時，不僅限于當事人指明的其所違反的法律，還包括法院在審理過程中發現的行政規范性文件可能違反的法律規范，法院對適用何種法律來確認行政規范性文件是否違法就有選擇適用的權利。對于行政法規、地方性法規和規章能否作為司法審查的對象，理論界爭論頗多，鑒于我國的實際情況，行政法規、地方性法規和規章尚未列為司法審查的對象，從我國的法律法規效力體系來看，行政法規、地方性法規和規章均具有一定的法律效力，對行政規范性文件進行審查時，可以依據行政法規、地方性法規，對于規章能否作為行政規范性文件司法審查的依據，行政訴訟法明確予以規定將規章作為法院司法審查的參照，因此對規范性文件的審查對規章也應當是參照標準。自治條例和單行條例，是基于我國的多民族性決定的，因此在對民族自治地方的行政規范性文件進行審查，應當有限適用自治條例和單行條例。

（二）行政規范性文件司法審查的范圍

司法具有被動性的特征，對行政規范性文件的司法審查作為行政訴訟的一種，同樣具有被動的特點，那么對于規范性文件的審查是否也應按照不告不理的原則，如果原告只請求法院對行政規范性文件的某一條款或者某一部分進行審查，法院是否只能審查原告的訴訟請求的部分，原告訴訟請求之外的部分，則不予審查。由于規范性文件的特殊性，對于這樣的情況應擴大法院的審查范圍，賦予法院對整個規范性文件進行審查的權力。因為行政規范性文件往往是一個整體，只要原告要求對行政規范性文件進行司法審查，法院就要對該規范性文件的整體進行審查，以確定該規范性文件是否合法。但是對于行政規范性文件的審查也不能無限制的擴大，法院不能主動提起對規范性文件的審查，人民法院在審理對原告提起的規范性文件進行審查的案件時，規范性文件的制定依據是上位的行政規范性文件，法院也不能審查該規范性文件的合法性。

三、行政規范性文件司法審查的訴訟類型

將行政規范性文件納入行政訴訟的范疇，規定行政規范性文件可訴，意味著行政規范性文件的司法審查可以納入行政訴訟類型。行政訴訟類型化有利于更好地滿足原告提訟所追求目標的實現，更好地指引當事人的訴訟行為和法院的受理、審判行為。原告請求對規范性文件進行審查，其請求可以概括為兩種，一種是要求判定行政規范性文件違法，另一種是要求判定行政規范性文件違法且侵權。

（一）確認訴訟的亞類型

確認訴訟是指原告要求法院確認行政行為的合法性、效力以及行政法律關系是否存在的訴訟類型。①在民事訴訟中，存在這樣的情形，民事訴訟的原告要求被告履行某種義務，而原告要求被告履行的義務是以確認某行政規范性文件合法為前提的，為了維護自己的合法權益，原告需要對該規范性文件的合法性予以確認，人民法院在審理民事訴訟的時候不能直接確認某項行政行為的合法性，此時原告就需要通過行政訴訟來解決，原告向法院提訟的目的就是為了確認該行政規范性文件合法，來支持其他的訴訟請求，此時的行政訴訟類型即為確認訴訟。

（二）撤銷訴訟的亞類型

撤銷訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的行為違法侵犯其合法權益而請求法院撤銷該行為的行政訴訟類型。②行政訴訟法的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關據以做出行政行為的規范性文件不合法的，可以在對行政行為提訟時，一并要求對該規范性文件進行審查。公民、法人或者其他組織要求對行政規范性文件進行審查是為了證明行政行為不合法。如果此時，行政機關作出的行政行為超越職權，而超越職權的行政行為是根據該規范性文件的規定作出的，那么此時提起規范性文件司法審查，就是為了要證明該規范性文件不合法，應當予以撤銷，此時的規范性文件司法審查就是撤銷訴訟，應按照撤銷訴訟的訴訟類型確定審理的程序。

四、法院對行政規范性文件司法審查的裁決類型

法院不能拒絕裁判，人民法院應當對原告的所有訴訟請求予以裁判，在對行政規范性文件進行審查后，針對不同的訴訟請求，法院的裁判類型也不同。

（一）確認訴訟亞類型的裁判

針對確認訴訟的亞類型，即原告請求判定行政規范性文件違法的訴訟請求，結合不同國家司法審查的裁判類型，人民法院的判決類型大致有合法有效裁判、違法無效裁判、單純違法宣告，警告性裁判等幾種類型。

1.合法有效裁判。合法有效裁判是指法院對規范性文件進行審查之后，認為規范性文件的事實問題與法律問題均合法的，或者對行政規范性文件的事實問題和法律問題可以做出多種解釋但是法院最終認定其合法的，法院則作出規范性文件合法有效的判決。

2.違法無效裁判。違法無效裁判是法院對行政規范性文件進行審查后，認為規范性文件的事實問題或者法律問題違反法律的規定而作出違法無效的裁判，對規范性文件作出違法無效的裁判需要十分慎重，因為對規范性文件一經作出違法無效的宣告，將涉及規范性文件是自始無效還是判決之后無效還是一定期限內無效的問題，需要法官對各種問題綜合考量。

3.單純違法宣告。單純違法宣告是法院經審查，認為規范性文件違法，但是對其宣布無效的危害要比不宣告其無效的危害更大，為了衡平各種利益關系，法院在判決中并不直接宣告行政規范性文件無效而只是確認其違法，但同時法院在作出這種判決時，應當向規范性文件的制定機關提出改善的建議，同時向立法機關、法律監督機關提出監督建議，督促行政機關對行政規范性文件進行修改和完善，這樣既可以彌補行政規范性文件出現的漏洞，又能督促行政機關制定規范性文件時采取更加審慎的態度。

4.警告性裁判。警告性裁判是指人民法院對行政規范性文件進行審查后，無法作出行政規范性文件者違法的裁判，而放任行政規范性文件繼續產生效力，又有可能造成行政規范性文件產生危害公民權益的可能，此時因為行政規范性文件的法律問題和事實問題均合乎法律的規定，不能作出規范性文件違法的裁判，但是其繼續適用，則違法的危險性很大，對其作出確認其合法的裁判也不能滿足需要，法院就要對行政規范性文件作出警告性裁判。

我國針對告請求判定行政規范性文件違法的訴訟請求作出的裁判也主要應包括上述幾種類型，這樣才能既保證社會秩序的穩定，又能促使我國規范性文件的體系不斷優化。

（二）撤銷訴訟亞類型的裁判

針對撤銷訴訟的亞類型，即原告要求判定行政規范性文件違法且侵權的訴訟請求，人民法院對其的裁判類型主要有合法不侵權、違法且侵權，違法

① 馬懷德.行政訴訟原理[M]. 北京：法律出版社，2004，695.

② 江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實務[M]. 北京：北京大學出版社，2009：684.

篇（4）

“制度供給即是指制度的生產，是基于對制度需求的回應，為主體的行為提供某些準則或規則。當這種回應不能滿足主體發展對制度的需求時，就會導致制度的供給不足，由此會導致制度出現真空或者低效運行。” 就我國農村基本公共服務的現狀而言，基本公共服務法律制度的缺乏是農村基本公共服務發展落后的重要因素，因此，有必要對農村基本公共服務法律制度進行研究與完善。

一、農村基本公共服務發展相對落后

改革開放以來，我國農業發展屢創新高，農村發展進步迅速，農民生活水平有了質的飛躍。然而與城市相比，農村發展仍處于相對落后的狀態，城鄉基本公共服務發展極不平衡。

（一）農村基礎設施建設相對落后

城市擁有完善的水、電、能源供應系統，和完善的道路交通系統。城市居民生產生活已經達到一個較高水平，基本實現了生產生活現代化。農村生產生活基礎設施與城市相比相差甚遠。截止2011年，農村發電量僅為1756.7億千瓦/小時，不到全國發電量的4%，人工煤氣、天然氣等生活必須能源使用率極低，村際公交系統幾乎沒有，大多數農民出行都是自備交通工具。

（二）農村醫療衛生服務發展相對落后

近十年來，我國農村醫療衛生事業有了較大發展，但與城市醫療衛生服務相比，無論是在投入還是醫療機構、設備，人員構成又或者是醫療保障上都存在著一定的差距。

一是醫療衛生投資上的差距。近年來，我國醫療衛生開支大幅度增加，從2008年的14535萬億元增加到2012年的27846萬億元，增長將近1倍。但截至2012年，城市衛生經費總開支仍舊是農村衛生經費總開支的3.11倍，城市衛生人均經費開支也在農村人均衛生經費開支的2.81倍。

二是醫療衛生人力資源上的差距。目前，鄉村醫生和衛生人員僅占全國衛生人員的12%左右。在城市每千人口中，衛生人員為8.55人，其中執業（助理）醫師為3.19人，注冊護士為3.65人；而在農村每千人口中，衛生人員為3.41人，其中執業（助理）醫師1.40人，注冊護士為1.09人。這三項數值的城鄉比值分別為2.50：1，2.28：1，3.34：1。

三是醫療衛生機構與設施城鄉差距明顯。2012年，我國醫療衛生機構床位為5724775張，城市每千人口所有的醫療衛生床位為6.88張，農村為3.11張。考慮到醫院設立和鄉村醫療機構設立成本的巨大差距，農村醫療衛生的落后是很明顯的。

（三）農村義務教育發展相對落后

近年來，我國義務教育事業有了長足的進步與發展。但總體來說，農村義務教育全面落后于城市義務教育。與城市相比，農村義務教育經費仍舊存在不足的現象。 以2011年為例，城市普通初中教育經費為18，783，919萬元，農村普通初中教育經費為22，879，621萬元，但城市普通初中只有7437所，而農村普通初中則有15135所，是城市的2倍。同樣的情況也發生在普通小學的經費預算上，農村普通小學平均教育經費可能不到城市的2/3。

經費不足造成農村中小學教師待遇偏低，全國農村小學、初中教職工人均年工資收入分別僅相當于城市教職工的68.8%和69.2%。骨干教師、青年教師人才流失嚴重。在師資結構上，農村中小學中高級職務的教師較少。在部分省份，農村中高級職務教師比例甚至不到30%。在專業科目上，農村中小學普遍存在外語、音樂、計算機老師不足的情況，教師中堅力量嚴重不足。

（四）農村社會保障相對落后

我國的社會保障制度包括養老保險制度、醫療保險制度、最低生活保障制度，以及失業、工傷、生育保險制度。農村社會保障主要是在養老與醫療保障制度上落后于城市社會保障。

我國農村養老保險是以2009年《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》為依據建立的新型農村社會養老保險體系。至2011年，城鎮基本養老保險參加人數達2.8億人，參保人員人均養老保險基金收入為5950.67元，而新農保參加人數為3.2億人，參保人員人均養老保險基金收入為327.69元。在同期各項比值中，城市養老保險數據是農村養老保險數據的15- 21倍左右，考慮到城市參保人員只有農村參保人員的87%，城鄉養老保險實際差別還要更大一些。

農村醫療保險也存在同樣的問題。盡管農村新型合作醫療衛生保險基本實現了全國范圍的覆蓋，但與城鎮醫療保險相比，仍舊存在著很大的差距，2011年，城鎮基本醫療5.3億人，總籌資5543.6億元，是當年新農合總籌資的3.4倍，人均籌資1045.9元，是當年新農合人均籌資的4倍。

二、農村基本公共服務相對落后的法律制度因素

多數學者認為，農村基本公共服務相對落后的重要因素在于農村基本公共服務法律制度存在缺陷。而在二元體制下，城市和農村實際上分別依據不同的基本公共服務法律制度。與城市相比，農村基本公共服務法律制度供給嚴重不足。

（一）與“三農”有關的專項法律不多，效力層級低下

我國包括地方立法在內的各種法律文件早已超過10萬件。然而，與在中央層次上，與三農領域有關的法律文件共計114件， 在我國立法體系中只占有很小的比例。多數法律文件以條例、意見、規定、辦法為主，效力層級低下，部分法律文件在人民法院進行訴訟中并不是作為必須依據的規范，而僅僅作為裁判的“參照”（我國《行政訴訟法》第52、53條規定）。因而，大量“三農”問題其實沒有剛性制度作為保障，在發生糾紛時，農民的權益很容易遭受侵犯。

（二）法律以城市為參照，許多規定與農村的實際情況不相符合

從法理上說，法律必須要能容納當下社會的先進生產力，否則就會阻礙社會的進步與發展。美國大法官霍姆斯曾經說過：“法律的生命在于經驗。”因此，法律的內容就是人們的生活，就是代表著先進生產力的人們的生活。在我國，城市生產生活毫無疑問是當代中國社會生活的主流。我國法律就是城市人的生活，與農村生活存在一定距離。因此，法律對于農村的規制是有缺陷的，存在著許多空白。例如，集體生活、集體所有制是農村生活中最重要的一個環節，集體物品與設施既是農村的財富，也是農村公共服務的依托。《物權法》第58-63條規定了農村集體所有制的基本運作模式，然而這5條很難涵蓋農村集體所有制的全部內容。

（三）頂層設計缺乏，法律內容落后于農村社會實踐

改革開放以來，城鄉藩籬在逐漸打破，城市和農村的交流增多，農村人口大量涌入城市，農村出現空心化現象。我國現行立法體系仍舊以城鄉二元分治為指導，對于農村流動人口尤其是農民工及其子女的社會保險、勞動與就業保障、醫療衛生、教育等尚未建立起統一規范制度，因而無法滿足農村公共服務需求。從國家層面來看，由于制度落后于農村社會實踐，農村公共服務出現無序發展的狀態，跨地區公共服務難以銜接。

（四）農村基本公共服務供給制度缺乏配套制度

我國法律對于農民權利的保障是相當粗放的，一般僅僅規定公民（農民）具有享有（各項）公共服務的權利，但權利如何從紙面規定轉化為實際享有權利，政府應當如何促進公共服務權利的實現，則少有規定，或者多用一些靈活度較高的《決定》、《意見》等加以規范。在實踐層面上，造成諸如農民工子女的受教育權等諸多權利在實現過程中倍加艱難。

（五）農村基本公共服務法律體系混亂

均衡的法律體系應當在結構和功能上應當協調、融洽。“法律與法律之間、調整同類性質的社會關系的規范應當一致；同一個法律的前后規定也不能互相矛盾；法規、規章中的規范要同法律一致；行政法規之間也不得互相矛盾；地方性法規、規章之間不互相矛盾。” 但在現有條件下，我國農村公共服務法律體系是相當混亂的，沒有專門的《公共服務法》，農民的各種權利散見于不同層級（通常是層級較低）的法律文件中，且立法技術上較為粗陋，一條多義的現象很多，法條中的漏洞較多，上下級法律文件、部門法律文件的規定時有沖突，農民的權利實際上難以保障。

三、農村基本公共服務建設的法治對策

發展農村基本公共服務必須實現農村基本公共服務建設的法治化，具體而言就是要打破城鄉隔閡，完善農村基本公共服務制度框架，明確農村基本公共服務內容，規范農村基本公共服務程序。

（一）構建城鄉一體的基本公共服務法律制度

建立城鄉均衡的公共服務供給機制的核心在于權利必須明晰，為城鄉居民享受均衡的基本公共服務提供制度依據和法律保障，也是消弭城鄉基本公共服務供給失衡的關鍵。我國基本公共服務法律體系實際仍舊是以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為基礎建立的城鄉二元式的法律體系。以1958戶口登記條例為核心的戶籍管理制度存在著兩大弊端，一是城鄉戶口的二元化管理，二是遷徙不自由，這從根本上遏制了城鄉之間的人口流動，加之我國基本公共服務待遇往往與戶口掛鉤，形成了基本公共服務二元供給體系。因此，我國應該制定《戶籍法》消除城鄉二元結構，打破城鄉壁障，從源頭上消滅基本公共服務城鄉二元體系。

（二）完善農村基本公共服務法律制度的框架

我國基本公共服務的概念在2005年以后才逐步成形，2012《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》才可以說是明確了基本公共服務在國家社會發展中的核心地位。因此，我國農村基本公共服務法律框架還不明確，農村基本公共服務法律制度框架還需完善。更為重要的是，我國亟需制定《基本公共服務法》，用《基本公共服務法》來明確“公民權利-政府權力”的關系。《基本公共服務法》不應當是一部囊括全部基本公共服務內容的法律，這樣的立法內容太過龐雜，不利于法律體系的梳理和整合，是不切實際的。因此，需要厘清《基本公共服務法》的內容，針對中央與地方基本公共服務職責不清，分工不明的情況，以法律的形式規范政府的工作重心、權限職能以及發展方向，明確政府在提供基本公共服務時所應當遵循的基本準則。這也就意味著《基本公共服務法》應當是政府的責任框架，而非人民權利的說明書。

首先，必須明確政府在基本公共服務供給上的責任，這不僅是對于社會主義政府合法性的回答，也是對于我國政府未來發展方向的回答，具體而言就是要構建服務型政府。政府必須從管制思維的框架中脫離出來，以公共事務為主，以基本公共服務為主，使用公共權力實現公共利益。這意味著我們必須將“服務型政府”作為一個明確的法律概念引入憲法和基本法律之中，明確政府在農村基本公共服務上的供給義務。

其次，需要明確界定農村基本公共服務的內容。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中已經指出，“基本公共服務范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。” 這是我國農村基本公共服務體系的基礎，這就意味著，我國農村基本公共服務法律制度必須涵蓋教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等幾個方面，構成規定農民權利的社會法體系。

最后，應當從法律層面上確定基本公共服務全國范圍內的最低供給標準。我國的基本公共服務并非沒有最低標準，但一是不全，許多重要基本公共服務缺乏統一的標準，二是層級不高，最低標準的存在形式往往是國務院的補充性決定，在法律體系中處于低階層。如養老保險的繳費基數和繳費比例在《社會保險法》中就沒有體現，而是由《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》第6條加以規范。因此，有必要在相關基本法律之中明確提出全國統一的最低供給標準，防止出現地區差異和城鄉差異。

（三）完善農村基本公共服務程序法律制度

基本公共服務程序就是政府提供基本公共服務的過程。在我國，基本公共服務的程序就是行政程序。構建《行政程序法》，完善監察制度和救濟制度是我國農村基本公共服務的重要保障。

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自2009年7月，富士康的員工孫丹勇因工作差錯不堪重壓墜樓以來，該公司頻發員工自殺事件，僅今年就發生了12起，10死2重傷。富士康因此被推上了輿論的風口浪尖。富士康的新聞發言人劉坤介紹跳樓事件都是受害人個人原因所致。這顯然是在推卸責任，是站不住腳的，本人根據相關報道分析認為，富士康墜樓事件除了企業為追求高額利潤，增加工人勞動時長和勞動強度人力資源管理論文，降低工人基本工資。還有更深層次的原因就是我國職工教育的缺失和勞動者權益監管不到位。

一、新生代員工的特點

新生代員工在我國社會經濟轉型過程中，由于受西方文化的影響日益依賴現代通訊手段 生活逐漸富裕，因此他們與父輩相比，從思維模式到行為特點都大大不同，在由家庭學校走向社會前臺的過程中，會出現許多心理問題，應引起社會更多的關注。

（一）自我意識較強

新生代員工自我意識較強，是在家庭和社會大環境下形成的。新生代員工大多數是獨生子女，索取意思較強。自小受到長輩的疼愛，不善于妥協與忍讓。加之在網絡信息環境下，受西方觀念影響，更加強調自我。

（二）團隊合作能力薄弱

新生代員工往往以自我為中心，缺乏妥協、協調能力，不善于與他人合作。在工作場所經常會發生這樣的情況：把工作交給幾個新生代員工共同完成，往往效率很低，而交給一個人則很快完成。

（三）抗逆能力較差

抗逆能力是人與生俱來的一種能力，需要環境的激發才能被喚醒 尤其他們面對初入職場種種不適應和壓力接踵而來，會產生四種結果：一是失調人力資源管理論文，比如吸毒犯罪或自殺等；二是自我否定或價值感喪失；三是自我調節以適應環境；四是激發潛能，增強抗逆能力 富士康員工自殺頻繁就是新生代員工對逆境不能自我調節的一種表現。

二、新生代員工的管理方法

（一）創新組織文化

組織文化是被組織成員廣泛認同、普遍接受的價值觀念、思維方式、行為準則等群體意識的總稱。組織文化是組織的價值體系、靈魂。根據新形勢下的特點，對組織文化進行創新是有效幫助企業員工緩解壓力的重要措施之一。在組織文化中，企業員工遵循時展的規律與要求，把自己塑造成綜合性的知識型人才，勇于接受挑戰，善于改變自我，并且將這種新的組織文化滲透到每名員工的行為之中。同時，積極打造和諧、融洽的、富于人文關懷的組織文化 建造多元化組織文化 ，提供順暢的人際溝通平臺，建立友好的人際關系。凝聚企業員工 ，給員工更多的歸屬感。

（二）加強對員工進行培訓，增強員工的適應能力

社會的發展，技術的進步，對企業員工個人的知識、能力、技術等方面的要求相應的提高。這要求員工提高個人素質，給員工帶來了一定的壓力，同時也間接給企業員工帶來了學習的動力。而快速更新的知識與技術，也讓員工感到難以應對。此時，企業管理人員應協助員工一起來緩解這種壓力。例如，企業為員工開設一些企業內部的培訓班，免費為員工提供培訓，以此幫助員工增強社會的適應能力。

（三）建立完善的員工福利保障體系

企業協助企業員工緩解壓力的有效方法之一就是建立完善的員工福利保障體系中國期刊全文數據庫。讓員工無后顧之優 ，實現員工的利益與企業的利益相掛鉤 ，員工自然會對企業更加忠誠，更加關心企業的發展 ，更安心地為企業工作。

三、我國勞動者權益保護存在的弊端

（一）依賴勞動行政監察并未能有效保護勞動者權益

我國現行勞動法十分偏重以國家行政權力特別是勞動行動監察手段干預勞資關系，試圖以此遏制用人單位違法用工以保護勞動者權益，這實際依循的是一種私法公法化理路。

但行政監察的實際效果卻并不盡如人意。勞動行政監察機構及人員往往因缺少普遍性執法的條件（編制少）而疏于執法，更常常因缺乏嚴格執法的動力而惰于執法，故勞動者權益并未得到切實有效的保護是無需爭辯的事實。

（二）勞動者個體維權達不到傾斜性保護勞動者權益的效果

我國現行勞動法主要將勞資關系當作用人單位與勞動者之間的個體利益沖突來處理，試圖通過勞動者的個體維權達到傾斜性保護勞動者的效果，這實際依循的是一種特別私法人力資源管理論文，即私法社會化理路。

在特別私法的視野中，所有的用人單位與勞動者都是個體之人。勞動法即便給予了勞動者傾斜性的保護，保護的對象也只是勞動者個體而非勞動者集體。作為特別私法的勞動法相信每個勞動者知道自己想要什么，可以接受什么、放棄什么，并且勞動者的這種判斷選擇合乎個體理性因而是妥當的，應給予充分的尊重。。這種將勞動關系主體特別是勞動者一方原子化 ，并對其個體理性給予充分尊重的法律理念 ，其實最有利于用人單位控制、 剝削勞動者 ，當然最不利于傾斜性保護勞動者權益。在深圳富士康 ，過于原子化的職工確實普遍感到個體既無能為力又缺乏集體歸屬感。在占地 2.3平方公里、擁有45萬名職工的深圳富士康 ，“ 最熟悉的陌生人 ” 是對他們之間關系貼切的描述。

四、加強對勞動者權益的保護機制

（一）工會集體協商維權是勞動者權益保護的有效機制

工會集體協商維權所構建的法律關系秩序為勞動者的有機團結，而勞動者的有機團結強調勞資關系主要被當做用人單位與勞動者集體（甚至用人單位集體與勞動者集體）之間的利益博弈來處理這實際依循的是一種社會法理路。勞動者的有機團結最不利于用人單位控制、剝削勞動者，最有利于傾斜性保護勞動者權益。讓我們記住法國大思想家涂爾干的這些團結主義話語:“我們希望我們的力量能夠凝集起來，而不像以前那樣各自為戰，我們的目的就是要把以往在廣度上所失去的強度重新找回。”

（二）強化與完善工會集體協商維權機制

現在我們面臨的嚴峻課題已不是該不該而是如何強化與完善工會協商維權機制，而其中的當物之急是推進我國企業工會的組建與運行。

在我國 ，企業工會的組建與運行 ，不僅需要上級工會的大力扶助和廣大勞動者的積極參與 ，而且需要創設法律制度規范吸收更廣泛社會力量鼎力支持 ，我們應為上級工會、 社會集體力量與勞動者三者找到恰當的協同組合面。我個人就此提出如下具體建議 第一 ，企業工會由上級工會牽頭組建并監督其運行 ，徹底擺脫其對企業的依附隸屬性。第二 ，企業工會由上級工會派出人員（1/5）乃、 企業勞動者代表（2/5）、外聘社會賢達人士如愿意從事該公益事業的專家學者和律師（2/5）共同組成 ，。最后一類人選和企業工會負責人由上級工會差額提名經本工會全體勞動者表決確定 ，勞動者無人愿意擔任企業工會代表就相應增加外聘社會賢達人士擔任企業工會代表所占比例。第三 ，企業工會外聘社會賢達人士擔任企業工會代表的少量酬金及其他活動經費 ，依我國《工會法》第42條規定由工會經費負擔。第四 ，集體合同和工會做出的重大決議應征求全體勞動者的意見并實行多數決 ，但有些事項依法也可不經過表決直接做出 ，特別是應淡化企業工會組成中勞動者代表的作用 ，以對他們形成有效保護。第五 ，法律應進一步明確企業工會負責人與其他組成人員的權利、義務 ，特別是明確違反法定義務損害勞動者集體權益應承擔的法律責任。

五、結語

加強對職工的人格培養和企業文化教育，重視對勞動者權益的保護是從富士康事件應吸取的重要教訓。今后對我國勞動部門在開展職工工作方面具有現實的指導意義。

參考文獻

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[3]張晉龍.試論現代企業管理中的人本管理.[J].甘肅科技.2009(23).

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一、行刑銜接機制的歷史及發展

《行政處罰法》最早對該工作機制進行了原則性規定，國務院2001年臺于規范，對具體細節進行了詳細規范。隨后，最高檢、公安部等部門先后單獨或聯合出臺一系列規范性文件，推動各地區、各部門逐步建立健全行刑銜接機制。行刑銜接機制發展到今天，在規制犯罪、監督行政機關依法行政等方面越來越發揮出著極其重要的作用。隨著時代的發展，執法協作和協調會商、聯席會議、情況通報、信息共享等機制逐漸成為行刑銜接工作中的重要工作方式，在一些省市，更是出現了一些例如“知識產權執法聯絡室”等的新興行刑銜接工作平臺，在實踐中也發揮著相當重要的作用。

二、行刑銜接機制的現實意義

首先，該機制最重要的意義在于，拓寬了檢察機關的對外監督渠道，防止國家的司法權和行政權這樣的公權力濫用。

行刑銜接，首先體現的是國家的刑事司法權與國家賦予行政機關行使的行政執法權之間的分立原則，同時也反映了二者互相監督、互相制約的一種關系。在我國，國家的法律監督機關是檢察機關，檢察機關重要的一項就是，維護社會的公平和正義，維護國家法律統一。因此，行刑銜接機制，無疑是檢察機關對行政執法機關外部監督的重要途徑。其次，該機制也可以更加有效地打擊犯罪。因為，一旦行政行為構成了犯罪，我們通過分析就會看到，首先該行為必須是違反了我國某一行政法的規定，然后再談及到，該行為是否因其社會危害性達到一定程序，觸犯了刑法的規定，應當接受刑事處罰。行政犯罪的雙重違法性特征，明確告訴我們，構建行刑銜接機制是相當有必要。通過行刑銜接機制，對該行為的的行政違法性、刑事違法性進行二次判斷，從而更加有效地打擊犯罪。

三、現實中存在的一些問題

（一）行刑銜接制度本身缺乏法律規定

縱觀行刑銜接的提出及發展經過，我們不難看出，對行刑銜接這一機制作出規制并非是法律，而多是一些效力等級偏低的行政法規或者部門規章，在一些地方甚至是由地方政府出具的指導性文件進行管理和規制的。這些規定之間，不能形成一個有機整體，多數是分散的、零碎的，有一些規定甚至是只能局限于一地或者一個部門。

（二）刑事法規定的模糊性困擾著行政執法

我國刑法規定，一個行政違法行為要想成為犯罪，必須具備三個方面的特性，即法定性、社會危害性、應受處罰性。面對日新月益的社會生活和層出不窮的新型犯罪手段，刑法作為成文法之一，難免遇到法律規定滯后性的問題。為了提高法律規定的彈性，在一些犯罪中，“情節嚴重”、“影響惡劣”等高彈性詞語就出現在了一些罪名的犯罪構成中。而對于這些高彈性詞語的進一步入罪解釋就落在司法機關的肩上。

（三）行政機關在行刑銜接中的定位尷尬

現階段，行刑銜接設計的主要目的為了防止行政機關濫用公權力，即主要設計為檢察機關監督行政機關，但反過來說，行政機關對檢察機關等司法機關的制約則較少，從而導致在行政銜接中，行政機關的定位面臨尷尬。行政機關只能坐等監督，而不能主動發揮能動性。

（四）要進一步暢信息渠道

行刑銜接機制，案件的移送雖然是雙通道的，即可以從行政機關到司法機關，也可以司法機關主動發現，同時司法機關也可以向行政機關移送。但綜觀現實，我們發現大多數案件均是從行政機關向司法機關移送，那么在這種情況下，行政機關移送案件的積極性嚴正影響了行刑銜接機制的實際效果。當然，我們也可以通過其他手段，例如，檢察機關刑檢等部門主動介入，要求行政機關移送案件，同時引入反貪等自偵部門，以強化主動監督的效力。

四、完善兩法銜接制度的建議

（一）必須以我為主，發揮法律監督機關的重要職能作用

檢察機關，作為我國最重要的法律監督機關，從這一點，具有其他機關無法比擬的先天優勢，我們要立足法律監督這一職能，充分發揮檢察機關的作用，使檢察機關在行刑銜接機制中扮演好監督者、協調者、引導者等角色，主要做好以下幾個方面：

1.建立和完善聯席會議制度，發揮好協調者的角色。我們認為，要想做好這項工作，必須發揮檢察機關職能，建立和完善聯席會議制度，暢通行政機關與司法機關雙方信息渠道，將所有信息均置于公平公開的情境下，才能最大化實現機制的設計初衷。

2.加強對行政機關執法技能的培訓和提高。由于現行法律規定的模糊，特別是一些罪名的入罪標準，確實存在一定的彈性，那么在這種況下，進一步強化對執法人員的培訓就成了解決這一問題的最根本的途徑。但同時我們也要考慮到，培訓只能由能顧及到面，那如何就顧及到個案的點呢。這種情況下，個案之間的溝通聯絡，就成了解決這一問題最好的途徑。一方面要加強與行政機關的聯系，同時也要加強與其他司法機關的聯系，從而使個案的辦理更能體現政治效果、社會效果和法律效果的三統一。

3.健全責任追究制度。為了使銜接工作機制得以全面充分的落實，需進一步完善問責制度。一是強化行政監察，對有案不移、以罰代刑和對移送案件不依法辦理等問題，以監察決定、監察建議等方式加以糾正。

4.進一步調整行政機關在行刑銜接機制中定位。我們要進一步調整行政機關在該機制中的定位，使其從現有的服從者，轉變為參與者、監督者的角色，調動行政機關參與該機制的積極性，從而使該機制發揮出更大的作用。

（二）針對當前的立法狀況和行政機關的進一步工作，提出以下幾點建議

1.對有關兩法銜接的法律規定進行整理，當前關于兩法銜接的法律規定較為散亂，當務之急是統一立法。我們認為解決這一問題，主要要以下幾個方面抓起：

第一，要抓好立法主體。現階段，行刑銜接主要以行政規章為主，而沒有統一的法律規制，這種情況，首先以國務院協調兩高、公安部就行刑銜接的現有制度進行整合，拿出一套適用于全國的規章規范；

第二，要抓好立法內容。現階段，我們認為，在立法過程中，要進一步明確行政機關和司法機關在行刑銜接中的地位和作用；要進一步明確案件移送和管轄的程序。

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北京大學MPA碩士學位，先后在在北京二七機車廠、北京市僑務辦公室工作。現任海淀區政府辦副主任兼信息化工作辦公室主任。在國僑辦主編的《僑務工作研究》、《僑情》和市委統戰部主編的《諍友》上發表多篇論文;執筆的《關于海淀區農業結構調整的思考》獲社科優秀成果二等獎。

在信息化社會里，政府現代化的根本特征表現為政府的信息化，電子政務是與信息時代相適應的政府管理形態，是政府行政管理現代化的核心內容。

經過幾年的努力，海淀區按照“從數字園區到數字政府最終實現數字海淀”的區域信息化發展整體戰略，把大力發展電子政務、全面推進政府網上辦公作為提高政府管理和服務水平的重要手段，區內政府電子政務建設不斷突破。

目前海淀區已經全面進入區域信息化建設階段。海淀區在電子政務建設中從以下四個方面進行了創新:

政務梳理 從2004年5月開始進行了全面的、大規模的對外辦公事項梳理，整理編制了《海淀區人民政府各委辦局對外行政業務事項目錄》等系列文檔，實現了政府對外辦理事項的“數量清、申辦主體類別清、申辦要求條件清、內部業務流程清、部門協同關系清”等“五清”目標。

網上辦公 2005年1月1日，網上辦公系統正式上線運行，實現了區政府所有對外辦理業務事項的網上全程。網上辦公由重點突破到全面鋪開，實現了辦事進度查詢、辦事結果實時、滿意度調查等20多項功能，實現了各委辦局對外業務領域、職能、目標的全面覆蓋及傳輸、管理、處置的高效率。

流程再造 根據網上辦事的實際需求，通過實施電子政務手段，對海淀區各部門內設機構進行了調整，也對科室之間的業務流程進行了改造。流程再造選擇了以全區企業和群眾的需求為導向，改進了政府各部門的傳統業務流程，促進了政府執政能力的提高。

協同辦公 在各部門實現單體事項網上辦理的基礎上，將全區各業務事項串連成合理的協同鏈路，再將新的協同事項劃分成若干的政府職能群組，依托統一的數據信息交換共享平臺，實現各業務部門的數據共享與協同辦公。

協同辦公是繼網上辦公后的一次重大跨越。通過各部門協同辦公，彼此相互關聯、相互滲透，實現了政府內部的統一管理、部門之間的協同管理和信息共享，使政府以一個整體的形象為社會服務。

通過電子政務的建設，海淀區政府不僅滿足了區域經濟的發展需要政府提供全方位、高品質的服務，而且也優化了區域發展環境，增強區域競爭優勢。海淀區在電子政務建設中取得了很好的成效。

創新管理理念

海淀在電子政務建設中基本定位首要的是建立服務式政府，以用戶為中心，按照用戶需要來設計政府的網絡功能，它將促使政府由一種多層次、多部門、以管理為主的形態向一種智能型的、顧客取向的、以服務為主的形態轉變。

在海淀，公眾只要登入政府網上協同辦公系統，根據自己的需要提出一項業務請求，在網上查詢了解相關法律法規后，根據要求或表格填寫材料提交，就可以由它自動分發用戶材料到各相關部門，并組織各相關部門在規定的時間內對其進行審批。

公眾不必知道政府部門如何設置，職能如何分工，申請需要哪些部門批、由誰批，但隨時都可以了解審批或核準的狀態和反饋的意見。

這意味著，現代政府的管理服務模式，不是企業和公眾圍著政府轉，而是政府圍著企業和公眾轉。

這一模式不僅實現了政務管理的直接化，而且也為政府加強與公眾的聯系，為人民行使民利和參政議政開辟了有效途徑。

同時，政府也能夠直接了解群眾意見和建議，及時找出工作差距，修正管理失誤，承擔失職責任。

改革組織結構

正像電子商務深刻地改變了商業結構一樣，電子政務也極大地影響和改變政府的結構和職能。海淀區電子政務的發展逐步縮減以至取消中間管理層，增寬管理幅度，改變科層組織結構，按照政府和政府、企業、居民三者之間的互動關系重新構造政府結構，使政府的組織結構設計更加精簡和合理，促進傳統金字塔型的行政組織扁平化，從而優化政府的組織結構。

政府組織機構的設立根據公民的意向和需求，朝著“單一窗口”、“跨部門”、“24小時”、“自助式”的方向發展。目前，海淀區政府信息化建設在一定程度上打破了傳統的政府部門之間條塊分割、等級森嚴的格局。海淀區建成的網上協同辦公系統使得政府各部門擁有了統一的服務平臺。公眾在這個電子服務平臺上，面對的是一個虛擬的一體化的政府，他不必關心自己打交道的是哪一級政府的哪個部門，只要獲取服務就可以了。

轉變運作方式

傳統政府的運轉方式，大多以集中開會研究、自上而下的逐級下達指令和自下而上的層層匯報、上下級之間的層層報批和審批為主要工作方式，“文山會海”、“公文旅行”總是克服不了，耗費了大量的人力和財力，并且容易出現信息失真。

海淀區網上協同辦公系統的建設嚴格依據新頒布的《行政許可法》，改變政務信息的傳遞和流動方式， 對跨部門的辦事流程進行了流程優化，大大簡化了辦事流程。

在設計填表方面，按照“不讓申請人重復填一個字，不讓申請人多填一張表”的原則，網上協同辦公系統中對業務事項涉及的業務表單進行了“一表式”優化設計。

例如辦事人在申報“內資高新技術企業設立（有限責任公司）”業務事項，協同前辦事人填寫的表單數為29張，需要填寫的數據為678項，協同后表單減少到11張，需要填寫的數據縮減為423項，極大地方便了辦事人。對全區跨部門、跨領域、跨行政管理權限的資源整合和業務集成起到了示范作用。

提高管理效能

電子政務促進效能型政府建設，很大程度地提高政府的管理效能。

電子政務以電子公文和網絡辦公為主要方式，加快了政務信息的傳遞速度，加快了政府的辦事速度，從而增強了推行政令的時效性，大大提高政府工作的效率。

海淀區網上協同辦公系統在各部門獨立的網上辦公系統基礎上，通過將全區各業務事項有機的整合起來，依托統一的數據信息交換共享平臺，實現了各業務部門的數據共享與協同辦公。

各部門工作人員在辦理“內資高新技術企業設立”業務事項，辦理時間由協同前的46工作日縮減為32工作日，工作效率提高了30%，大大提高了海淀區各政府職能部門的辦事效率。

完善監察體系

海淀區網上協同辦公系統通過建立“三位一體”的效能監察系統，實現了三級監察的有機結合，充分調動公眾參與。通過網絡，使監察機關、行政領導、監察人員以及辦事群眾進行實時監察，運用科技手段對辦事人員的工作給予評價，與考核相結合，加強了行政監察的有效度，解決了以往行政監察過程中工作評議考核缺乏實際工作指標的問題。

目前，社會公眾和政府監察部門都可以通過網絡直接看到各委辦局對業務事項的處理時間、處理結果，還可以進行滿意度評議，實現對各委辦局的網上辦理情況的全方位監督，增強了政府職能部門的內外部監督機制。

海淀區政府在電子政務建設中所取得的成績，是貫徹了科學發展觀中統籌理念的結果。

在實施過程中，我們堅持以個人、企業、社團以及機關事業單位的需要為中心、以需求為驅動、以服務社會為導向。

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⒈認真學習同志。講話和黨的十六大精神，學習“三個代表”重要思想。通過學習，對“三個代表”重要思想的認識全面加深，堅決擁護將“三個代表”重要思想作為黨的指導思想寫入，對《》有關黨的性質、申請入黨條件的修改等都衷心擁護，對全面建設小康社會的目標充滿信心，原創：感到我們黨是一個與時俱進的偉大的黨，進一步堅定了理想和信念。

⒉認真學習《黨政領導干部選拔任用工作條例》，并結合高校實際加深理解，體會到干部制度改革中科學化、民主化、制度化的重要意義，

⒊組織部門的業務學習活動，堅持每周一上午的業務學習制度，協助做好總支理論學習中心組的有關工作。

二、認真完成紀檢監察有關工作，為我校黨風廉政建設上臺階作出努力

⒈做好全校紀檢監察工作會議的籌備和會務工作，起草了會議的主報告，著力推動我校各負其責地抓黨風廉政建設的良好運行機制的建立。

⒉協助做好省紀委、省委教育工委來我校巡視我校黨委落實黨風廉政建設情況的準備工作，起草了我校的匯報總結材料。

⒊分管的黨風廉政教育工作，組織干部參加省教育紀工委的知識測試，黨風廉政教育網頁不斷更新，教育功能逐步擴大。

⒋分管的檔案工作被評為校先進單位。

⒌以招生監察為主，做好行政監察工作。先后參加了烹飪專業單招考試、普招專業加試和成教專業加試、高考錄取等工作的監察，在參與中監察，在監察中服務，無責任事故的發生。

三、認真做好干部人事制度改革試點辦公室有關工作，為試點取得成功作出應有的貢獻。

⒈先后赴張家港、南通、宿遷等地調研，解放了思想，明確了思路。

⒉起草干部人事制度改革動員大會的講話稿。

⒊負責干部測評系統研制的組織協調工作，設計測評表，協助做好測評組織工作，負責測評系統的演示課件制作的有關工作。

⒋起草了《揚州大學處級領導干部“能管能教”暫行規定》、《揚州大學不稱職處級干部認定標準和調整辦法（試行）》、《關于實行任期目標責任制的意見》、《揚州大學學院、部門、單位考核評估辦法（試行）》、《揚州大學關于實行處級干部誡勉制度的規定》、《揚州大學關于實行處級干部談話制度的規定》、《揚州大學關于處級干部報告個人重大事項的規定》、原創：《揚州大學關于實行干部選拔任用工作責任制的規定》、《揚州大學關于建立組織部與紀檢、監察等部門聯系會議制度的規定》等個制度。

⒊完成了《論高校干部考核評估機制的建構》的論文，并在我校學報上發表。

三、做好黨群總支的有關工作

⒈完成年度和學期工作要點和小結的起草工作，并對每學期的組織生活、政治學習作出安排。

⒉協助書記做好總支大會和集中學習活動的安排和組織工作。

⒊完成了支部目標管理終期評估的有關工作。

⒋做好職工考核、職稱晉升測評等有關工作。

四、廉潔自律情況和落實黨風廉政建設責任情況

在紀委工作年半來，廉潔自律的意識不斷增強，用紀檢干部素質的要求來規范自己的言行，要求別人做到的，自己首先做到，要求別人不做的，自己堅決不做。不接受任何與工作有關的吃請和禮品，堅決拒收禮金、有價證券，并經常向自責任人匯報自己廉潔自律的情況，對責任對象開展教育。

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1、認真學習*****講話和黨的十*大精神，學習“三個代表”重要思想。通過學習，對“三個代表”重要思想的認識全面加深，堅決擁護將“三個代表”重要思想作為黨的指導思想寫入，對《》有關黨的性質、申請入黨條件的修改等都衷心擁護，對全面建設小康社會的目標充滿信心，感到我們黨是一個與時俱進的偉大的黨，進一步堅定了理想和信念。

2、認真學習《黨政領導干部選拔任用工作條例》，并結合高校實際加深理解，體會到干部制度改革中科學化、民主化、制度化的重要意義，

3、組織部門的業務學習活動，堅持每周一上午的業務學習制度，協助做好總支理論學習中心組的有關工作。

二、認真完成紀檢監察有關工作，為我校黨風廉政建設上臺階作出努力

1、做好全校紀檢監察工作會議的籌備和會務工作，起草了會議的主報告，著力推動我校各負其責地抓黨風廉政建設的良好運行機制的建立。

2、協助做好省紀委、省委教育工委來我校巡視我校

黨委落實黨風廉政建設情況的準備工作，起草了我校的匯報總結材料。

3、分管的黨風廉政教育工作，組織干部參加省教育紀工委的知識測試，黨風廉政教育網頁不斷更新，教育功能逐步擴大。

4、分管的檔案工作被評為校先進單位。

5、以招生監察為主，做好行政監察工作。先后參加了烹飪專業單招考試、普招專業加試和成教專業加試、高考錄取等工作的監察，在參與中監察，在監察中服務，無責任事故的發生。

三、認真做好干部人事制度改革試點辦公室有關工作，為試點取得成功作出應有的貢獻。

1、先后赴張家港、南通、宿遷等地調研，解放了思想，明確了思路。

2、起草干部人事制度改革動員大會的講話稿。

3、負責干部測評系統研制的組織協調工作，設計測評表，協助做好測評組織工作，負責測評系統的演示課件制作的有關工作。

4、起草了《**大學處級領導干部“能管能教”暫行規定》、《**大學不稱職處級干部認定標準和調整辦法（試行）》、《關于實行任期目標責任制的意見》、《**大學學院、部門、單位考核評估辦法（試行）》、《**大學關于實行處級干部誡勉制度的規定》、《**大學關于實行處級干部談話制度的規定》、《**大學關于處級干部報告個人重大事項的規定》、《**大學關于實行干部選拔任用工作責任制的規定》、《**大學關于建立組織部與紀檢、監察等部門聯系會議制度的規定》等9個制度。

3、完成了《論高校干部考核評估機制的建構》的論文，并在我校學報上發表。

三、做好黨群總支的有關工作

1、完成年度和學期工作要點和小結的起草工作，并對每學期的組織生活、政治學習作出安排。

2、協助書記做好總支大會和集中學習活動的安排和組織工作。

3、完成了支部目標管理終期評估的有關工作。

4、做好職工考核、職稱晉升測評等有關工作。

四、廉潔自律情況和落實黨風廉政建設責任情況

在紀委工作4年半來，廉潔自律的意識不斷增強，用紀檢干部素質的要求來規范自己的言行，要求別人做到的，自己首先做到，要求別人不做的，自己堅決不做。不接受任何與工作有關的吃請和禮品，堅決拒收禮金、有價證券，并經常向自責任人匯報自己廉潔自律的情況，對責任對象開展教育。

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中圖分類號：P285文獻標識碼： A

引言

我國的國土資源已經逐步成為了日常執法和監察工作當中的核心組成部分，同時也是全面的貫徹執行我國中央政府所制定的相關國土資源法律和規定的重要手段。在當前的工作形勢之下，首先需要加強對國土資源的宏觀調控，并且認真的開展研究與調查工作，以積極的方式尋求各個部門工作上的聯系協作，有目的性的增強國土資源執法管理的統籌規劃項目，進而從根本上避免國土資源使用出現違規現象發生，避免了國土資源的執法監察過程當中出現問題和不利狀況。在最近的幾年之中，我國各個省市和地區的國土資源部門對國土監督和監察執法的工作正在不斷深化進行，并且全面的實施了責任到人以及分片包干等制度，以此將相關違規的現象扼殺在萌芽的狀態之下。而在今后的工作當中，也應當有目的性的遏制違法用地的行為，以切實的行動打擊不良現象。

1.國土資源監察執法存在的主要問題分析

針對當前我國國土資源執法監督過程當中存在的主要問題進行綜合性的研究，對于相關工作的開展來講有著重大的意義。主要的問題存在有思想認識、執法的流程以及政策因素等幾個環節之中，所以在今后還應當有目的性的進行完善。

首先，不少省市地區對于國土資源執法監督工作不夠重視，對相關工作的認識程度不到位。對于基層的組織來講，對違法占地的現象進行整治，有著重要的意義，同時在實踐的工作當中往往以消極的態度加以應對，不少國土資源工作人員對管轄區域之內的違法占地和相關違法建筑視而不見，甚至還存在有包庇縱容等想象，所以嚴重的阻礙了工作的正常開展，也導致了相關違法用地的事件和情況難以被及時的處理整治。政策方面的因素也是一個重要的影響因素。隨著我國當前城市化建設項目進程的不斷加快，使得原先的一些城鄉結合部等，統一的納入至了城市的規劃和建設范圍之中，而長時間以來，我國農村的居民建房用地使用的都是控制性的規劃政策，而一些法案的出臺，也使得不少農村都沒有經過審批擅自的對住宅進行拆遷和重建。另外一個層面，一些不恰當的拆遷補償政策，對于當前國土資源執法監察工作的開展也有著一定影響，在實際的工作當中存在有違法的建筑和占地情況得到了相關拆遷補償的現象，而這一點也是導致當前國土資源監察工作開展難度增加的一個相當重要原因。

違法的成本較低，是使得相關非法的用地在被查處之后難以得到依法處置的根本性原因。部分違法用地的建設單位在其非法用地被查出之后，相關的沒收款項和罰款難以落實到位，應當及時拆除的項目不能夠被清除完畢，甚至存在有最后不了了之的情況，所以導致許多違法的行為沒有得到有效的控制。

另外一個方面，在國土資源的執法過程當中還存在有多方面的阻礙，對于執法的流程來講，應當有著嚴格的行政監察的職權加以監督，但是在實踐的工作當中往往對責任的追究難以到位，缺乏有力的、有實際效應的執法職權手段。最后，在執法的過程當中難度較大，我國的相關法律政策和地方的法規并沒有針對國土資源進行明文的規定，而我國法律所制定的土地行政主管部門則有責任非法用地的單位停止違反法律管理的權利，對于如何制止相關行為，我國的法律并沒有制定出嚴格的、詳細的政策措施。國土資源部雖然可以依法的對施工項目進行檢查和封鎖，但是在實際當中意義不大。

2.對策及建議

根據上文針對我國當前國土資源執法監察過程當中存在的問題和基本的現象進行綜合性的分析，可以明確后期工作改革的重點方向。在實踐工作當中，不僅需要加強對政策制度的完善，同時還應當加大執法的力度，以強制性的手段堅決的抵制出現違法用地的現象，為我國國土資源工作和相關建設項目的開展提供堅實的制度保障基礎。

2.1加強動態化的國土資源巡查和監督

首先在國土資源的執法和監督過程當中應當建立起以預防為根本、以查處為輔助的工作手段，建立起全新的工作機制，并且在實踐的國土資源執法過程當中還應當及時的轉變思路，結合當前的工作形勢和時展的特征，注重于事后的處理，并且加強事前的防范與干預控制。堅決的完善制度，促進管理方式的轉變，進一步的落實國家制定的動態化巡查及時，落實相關政策和工作思想，做到巡查到位、職責分明。另外一個層面，也應當逐步的完善考核和評價的體系機制，采用季度評價的方式，明確工作的責任，真正意義上實現獎懲兌現制度。最后，則應當充分的調動起工作人員的工作積極性，發揮出相關協助管理人員的協同管理作用，對管轄區域之內實現動態化的監督和管理，在規定的時間、區域以及人員工作范圍之內，嚴格的加強審查，力求做到及時的發現并且制止違法用地的行為。

2.2落實國土資源保護責任機制

明確各個鄉鎮和地區的人民政府保護職責和義務，真正意義上落實領導問責的相關機制。另外，則應當盡快的建立并且完善相關共同責任機制，通過對共同責任的建設和管理方案的施行，真正意義上達到加強土地管理的工作效益，有效的避免出現違法用地的行為。嚴明相關的紀律和工作的制度，在工作當中形成統一向上的局面，將各個部門的工作進行有效的協調，按照既定的規定和法案處理相關問題。

2.3國土資源監察執法工作的統一協調

最后，則應當全面的結合我國人民法院以及各大管理部門所實施的意見制度，通過各大相關部門的相互協調，聯合的開展行動，形成執法和監督的新的格局。首先需要建立起完善的移送制度，對國土資源監察和執法過程當中所生的涉嫌違犯刑法行為應當依法進行移交，由公安機關進行處理。另外，對于國土資源監察和執法過程當中出現的嚴重違法行為，則應當依法移交相關人民法院進行處理，配合各大部門的工作，對一些特別重大的案件應當第一時間的成立起相關工作調查小組，按照各自的職責和權限的范圍，來開展有關工作。加強監督管理執法部門與公安機構部門之間的相互交流溝通，并且對于一些特別重大的案件應當采取聯合辦案的工作形式，公安機關此時應當提前的介入其中，對相關違規行為進行細致的調查分析，真正意義上做到公平的處理，并且使得土地違法使用者得到依法的處理，避免政策制度得不到落實的現象發生。

3.結束語

綜上所述，根據對現代化的國土資源執法監督和監察工作進行細致的分析和研究，從一個全新的角度著手，對實踐工作當中可能出現的一些不良情況以及工作的現狀進行分析和探討，同時對今后國土資源執法以及監察工作的開展形式進行綜合性的探究，旨在不斷的增強實踐工作的效益，完善執法過程當中存在的難點和缺陷。

參考文獻

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